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政策解读


实施公平竞争审查制度 有力维护市场公平竞争


2016年6月21日 来源:中央政府门户网站 www.gov.cn  【收藏本文】 浏览
  近日,国务院印发了《关于建立公平竞争审查制度的意见》(以下简称《意见》),旨在有效约束政府行为,预防政府行为对市场竞争形成不当影响。这是在我国《反垄断法》实施近8年之后,再次对维护市场公平竞争作出重大的制度性安排,是我国完善社会主义市场经济历程中的里程碑事件,将对我国经济社会发展产生重大而深远的影响。

  一、维护市场公平竞争是完善社会主义市场经济的核心
  《意见》的出台对维护市场公平竞争,完善社会主义市场经济具有重要意义。
  历史地看,我国的市场经济从国家垄断的计划经济脱胎而来,虽然已历经30多年的转型发展,但政府仍深度参与到微观经济中,在一定程度上造成我国市场呈现出典型的“双面性”特征,即:市场不够充分和市场充分的领域存在垄断共存。市场经济实质上是法治经济,通过实施法治,实行公平竞争。《意见》从维护市场公平竞争出发,通过规范政府行为,努力摆脱我国特殊的市场经济发展历程存在的历史负累,是在关键的历史节点作出的历史性选择。这说明政府实施宏观调控减少直接干预,注重间接化,通过经济立法、经济政策和经济杠杆去调节和规范企业的生产经营活动,形成统一的市场规划和一定的市场秩序。因此,从我国经济发展的历程来看,《意见》的出台对于我国进一步发展和完善市场经济具有重要的历史意义。
  辩证地看,我国发展和完善社会主义市场经济,核心问题是处理好政府和市场的关系,政府和市场是一对辩证关系,二者对立统一,共同服务于经济社会发展。我国发展市场经济的历程主要体现为政府不断向市场让渡权力,不断发挥市场的更大作用,而政府不断回归本位。《意见》从政府和市场辩证关系的角度,建立公平竞争审查制度,约束政府的行为,体现了深度调试政府和市场辩证关系的思路,防止政府行为不当影响市场,特别是影响市场公平竞争,使市场上的优胜者是在真正的市场竞争中产生,而不是在政府决策的办公室里产生,这对于发挥市场配置资源的决定性作用,完善市场经济具有重大的意义。
  现实地看,我国《反垄断法》实施近8年时间,执法机构着力查处了一批具有广泛社会影响的案件,但从宏观的视角观察,我国目前阶段,创新动力不足、竞争不够充分的问题依然存在,其中一个重要原因就是政府行为对市场公平竞争的不当影响,这就需要在理念和制度层面解决这样两个问题:在政府和市场之间更依赖市场,真正使市场发挥配置资源的决定性作用;在管制和竞争之间更相信竞争,通过竞争激发和保持市场活力。我国发展经济必须坚守市场经济的竞争内核,才能获得长期性、持续性和增长性的发展。因此,《意见》的出台对我国目前经济的转型和发展具有重要意义。
  发展地看,我国30多年的经济快速发展,在很大程度上得益于在经济领域引入了竞争,多元化的主体活跃了市场,提供了源源不断发展动力。市场主体通过竞争,增强了创新能力,发展了科技水平,解放了生产力,在市场竞争中立于不败之地。我国轻工产品是一个有着充分竞争的市场,国有企业和民营企业拥有平等的市场主体地位,通过竞争在这一领域(如家电等产品)处在领先的位置。但是,一直以来,政府在市场领域的痕迹明显,政府在众多领域深度参与到市场中,竞争不充分、不平衡的问题突出,我国总体上走了一条政府推进型的经济发展道路,其中存在着政府行为对市场竞争的深度干预,市场缺乏公平有序的竞争就失去了灵魂,如果市场没有竞争这一灵魂,不管其如何庞大和繁荣都难以健康和持久。我国要实现经济的转型和发展,前提是观念的转变,基础是政府的转型,关键是建立竞争有序的市场,不断激发市场主体的创造性,释放出发展的活力。当前,我国需要从宏观和长远的角度认真审视经济政策,政府应当真正成为市场秩序的维护者,而不是市场竞争的参与者。因此,从发展的角度看,《意见》的实施对于赋予竞争政策在整体经济政策中的应有地位,促进回归和坚守市场经济的竞争本质具有重要意义。

  二、建立公平竞争审查制度必须具有切实可行的理性精神
  制度的核心体现为实事求是切实可行,《意见》围绕这个内容体现了三个方面的理性精神:
  一是科学构建审查制度。我国《反垄断法》制定实施后,基本建立了预防和制止垄断行为,维护市场竞争的制度框架,其中包括了对滥用行政权力排除限制竞争行为的规制,但主要是事后救济,并缺乏必要的硬约束。针对我国行政机关以及法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施,可能影响市场公平竞争,一直缺乏预防性的制度机制,公平竞争审查制度正是基于这一客观需求而建立,体现了《意见》回应现实需要的理性。在制度构建上,《意见》一方面明确了全口径的审查对象,所有可能影响市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施都进行公平竞争审查,包括行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规。另一方面,《意见》明确了公平竞争审查四个方面的客观标准,即:市场准入和退出标准、商品要素自由流动标准、影响生产经营成本标准、影响生产经营行为标准,从四个层面列出判断是否影响公平竞争的标准,体现了《意见》注重操作的实践理性。
  二是合理安排实施方式。从操作性和可行性角度考虑,《意见》从实际情况出发,选择了自我审查的方式,即:政策制定机关在政策制定过程中,要严格对照审查标准进行自我审查。经审查认为不具有排除限制竞争效果的,可以实施;具有排除限制竞争效果的,应当不予出台,或调整至符合相关要求后出台。没有进行公平竞争审查的,不得出台。
同时,考虑到开展公平竞争审查的复杂性,《意见》采取了分步推进实施的方式,即:从2016年7月起,国务院各部门和省级人民政府及所属部门均应当在有关政策措施制定过程中进行公平竞争审查。从2017年起,各省级人民政府根据开展公平竞争审查的情况,总结经验和做法,在本行政区域逐步推开,指导市县人民政府及所属部门开展公平竞争审查。
  三是妥善处理相关关系。《意见》注重处理好与《反垄断法》的关系,《意见》主要是从预防的角度,开展公平竞争审查,防止政府行为对市场竞争的影响,涉嫌违反《反垄断法》的,反垄断执法机构要依法调查核实,并向有关上级机关提出处理建议。另一方面,《意见》注重协调好一般与特殊的关系,对排除限制竞争的政策措施并不是一概否定,而是作出了例外规定,即:为维护国家利益和社会公共利益实施的政策措施,即使具有一定排除和限制竞争的效果,也可以实施。但同时,对例外情况作出严格的规定,需要同时符合三个方面的条件:第一,政策制定机关应当说明其对实现政策目的不可或缺;第二,不会严重排除和限制市场竞争;第三,明确实施时限。并且,政策制定机关要逐年评估相关政策措施的实施效果。实施时限到期或未达到预期效果的政策措施,应当及时停止执行或者进行调整。这体现了《意见》处理好一般与特殊关系的理性精神。

  三、实施公平审查制度的生命在于实践
  《意见》已经制定出台,科学合理的制度已经构建,关键是抓好实施,使纸面的制度变成生动的实践,在实施中将《意见》的理念、精神和制度落到实处,取得实实在在的效果,有力维护市场公平竞争。
  一是做好宣传工作。《反垄断法》实施以来,随着执法的开展和宣传的加强,竞争的理念逐步深入人心,反对垄断、倡导竞争为越来越多的人所认知。《意见》的制定出台是进一步加强竞争倡导和宣传的良好契机,通过宣传使全社会特别是行政机关深刻认识到维护市场公平竞争的必要性和重要性,切实转变观念,自觉维护市场公平竞争。
  二是细化相关制度。公平竞争审查制度作为一项新的制度,涉及面广,内容丰富,操作复杂,《意见》虽然已经明确了审查的对象、审查的方式、审查的标准等主要制度内容,但对于实际操作而言,这些制度仍显得比较粗线条,客观需要进一步细化公平竞争审查的内容、程序、方法等,保障制度有效实施。
  三是强化社会监督。在实行自我审查的同时,要加大社会监督的力度,通过社会监督促进行政机关进行更为严格的自我审查,形成自我审查和社会监督的良性互动,保证公平竞争审查制度的实施,并逐步过渡到第三方评估审查。
  四是加强责任落实。推进《意见》实施的关键在人,要层层抓好责任落实,建立起相关制度机制,做到责任到人,责任可追溯。
  五是要抓重点。建立公平竞争审查制度就是要推动国有企业按照市场方向进行改革,建立统一开放、竞争有序的市场体系,使市场在资源配置中起决定性作用。这是工作的重点。
  (作者为国务院反垄断委员会专家咨询组召集人 张穹)
 
作者: 责任编辑:东凤党政办
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